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连续三年，《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》（以下简称“《条例》”）被纳入国务院年度立法工作计划。此时距离《条例》首次征求意见，已经过去四年多。
日前，国务院办公厅印发《国务院2022年度立法工作计划的通知》（以下简称“《年度立法计划》”）。《条例》作为16件“拟制定、修订的行政法规”之一，被纳入国务院年度立法工作计划。中国无人机飞行管理的立规工作仍在进行中。
中国民用航空局（以下简称“民航局”）的统计数据显示，“十三五”末的2020年，中国注册无人机已达51.7万架，无人机年飞行量183万小时。民航局预计，到2025年，民用无人驾驶航空器（民用无人机）飞行量预期将达到250万小时。加强民用无人机飞行管理的需求十分迫切。
起步较早
在此之前，《条例》已经被列入《交通运输“十四五”立法规划》（以下简称“《规划》”），旨在规范无人驾驶航空器飞行相关活动，促进行业健康发展，切实维护国家安全、公共安全、飞行安全 。同时被列入《规划》的还有《民用无人机运行管理规定》，作为运行管理相应配套规章 。
根据《年度立法计划》的分工安排，《条例》由中央军委联合参谋部、交通运输部起草。在政府序列中，实际承担这项工作的是民航局。民航局是国务院主管民用航空事业的由部委管理的国家局，归交通运输部管理。
“《条例》起草工作起步较早。”一位了解情况的民航业资深人士告诉记者，2017年甚至更早，民航局就已经协同空军方面启动了《条例》起草相关工作。“相比于工信系统起草的与无人机生产制造有关的国家标准，《条例》主要内容是民用无人机的飞行管理，因为涉及到空域管理，因此较为敏感，无论是民航空管领域，还是无人机生产厂商，都十分关注。”他说。
就在《条例》起草前后，重庆机场半个月内两次因无人机“黑飞”导致航班起降受到影响，其中一次导致12架次航班备降外场；另外一次导致40余航班备降，60余航班取消，40余航班延误，上万名旅客受到影响。重庆机场公安分局称，不排除是蓄意挑衅行为。无人机飞行管理由此受到各方高度关注。
2018年1月，民航局就《条例》征求意见，意见反馈工作于2018年2月结束。民航局就《条例》征求意见稿指出，坚持“安全为要”。把确保飞行安全和重要目标安全作为立法工作考虑的重点，科学统筹管理与使用的关系，扭住产品质量、登记识别、人员资质、运行间隔等关键环节，降低安全风险。以规范微型、轻型、小型等民用无人机运行及相关活动为重点，查找存在的矛盾问题，剖析症结根源，研提措施办法，起草条款内容。
2018年12月，《中华人民共和国民用航空法》作出修改，在第二百一十三条后增加一条，“国务院、中央军事委员会对无人驾驶航空器的管理另有规定的，从其规定”，作为新的第二百一十四条，增加了无人机立法授权条款，解决了法律法规衔接问题。
一位民用无人机生产厂商人士向记者表示，《条例》征求意见稿兼顾了安全与发展，体现了“对不同安全风险的无人机明确不同管理办法”的思路，放开无危害的微型无人机，适度放开较小危害的轻型无人机，简化小型无人机管理流程，切实管好中型、大型无人机。“不仅令制造厂商眼前一亮，也让市场感受到了监管部门的务实态度。”他说。
宝贵空间
无人驾驶航空器通常包括遥控驾驶航空器、自主航空器等。《条例》征求意见稿提出采用分级分类分型管理的思路，将无人机分为“两级三类五型”。两级是指，按执行任务性质，将无人机分为国家和民用两级；三类是指按飞行管理方式，将民用无人机分为开放类、有条件开放类、管控类；五型是指按飞行安全风险，以重量为主要指标，结合高度、速度、无线电发射功率、空域保持能力等性能指标，将民用无人机分为微型、轻型、小型、中型、大型。
“一般来说，国内用于消费娱乐的无人机空机重量不超过4千克。”前述无人机制造厂商人士告诉记者，《条例》征求意见稿将有条件开放类无人机空机重量确定为不超过4千克（最大起飞重量不超过7千克）且运行性能满足一定条件。“这相当于给了国内无人机产业发展空间。”他说。
根据《条例》征求意见稿，空机重量小于0.25千克，设计性能同时满足飞行真高不超过50米，最大飞行速度不超过40千米/小时，无线电发射设备符合微功率短距离无线电发射设备技术要求的遥控驾驶航空器，被划定为微型无人机；同时满足空机重量不超过4千克，最大起飞重量不超过7千克，最大飞行速度不超过100千米/小时，具备符合空域管理要求的空域保持能力和可靠被监视能力的遥控驾驶航空器（但不包括微型无人机）被划定为轻型无人机。按照这一分类标准，国内消费级无人机基本都是微型或轻型无人机。
在确保安全的前提下，微型和轻型无人机在监管政策中获得宝贵空间：管控空域以外，无特殊情况下，均为轻型无人机适飞区域。在适飞空域内飞行，无须申请飞行计划，需向综合监管平台实时报送动态信息。微型无人机在禁止飞行空域外飞行，无须申请飞行计划。
轻型无人机的管控空域包括：真高120米以上空域 ；空中禁区以及周边5000米范围 ；军用机场净空保护区，民用机场障碍物限制面水平投影范围的上方；有人驾驶航空器临时起降点以及周边2000米范围的上方；国界线到我方一侧5000米范围的上方，边境线到我方一侧2000米范围的上方；军事禁区以及周边1000米范围的上方，军事管理区、设区的市级（含）以上党政机关、核电站、监管场所以及周边200米范围的上方；射电天文台以及周边5000米范围的上方 ；生产、储存易燃易爆危险品的大型企业和储备可燃重要物资的大型仓库、基地以及周边150米范围的上方等；军航低空、超低空飞行空域；省级人民政府会同战区确定的管控空域 。
前述了解情况的民航业人士告诉记者，中国当前空管制度的原则之一是“所有飞行必须预先提出申请，经批准后方可实施”，但《条例》征求意见稿的设计，突破了这一原则，在安全的前提下实现了制度创新，使微型和轻型无人机在适飞空域飞行无须申报飞行计划并得到批准，为消费级无人机留下了发展的空间。
在2018年2月结束征求意见后，《条例》在程序上一度没有新进展，也未列入2018年、2019年的国务院年度立法工作计划。不过，从2020年开始，《条例》连续三年列入国务院立法工作计划。2021年10月，又被列入《规划》。
无人机制造厂商普遍希望，《条例》立法工作能够延续2018年征求意见稿统筹安全与发展的原则。坚持安全为要，降低飞行活动风险，坚持需求牵引，适应行业创新发展。
