推动“十四五”规划落实，提升航空应急救援能力

2022年7月26日至28日，应急管理部在云南昆明举办全国应急救援航空体系建设培训班，研究推进航空应急救援工作创新发展。航空应急救援，是专门应对所有意外和突发事故灾害的应变处置行为和具体救援行动的管理程序与作业，是应急救援体系的重要组成部分。

2022年是十四五规划出台并全面推进落实之年，各级各类十四五规划相继发布，“航空应急救援”一词在多个规划中被提及，并做出相应的安排部署，比如《“十四五”国家应急体系规划》《“十四五”应急救援力量建设规划》《“十四五”通用航空发展专项规划》《“十四五”综合防灾减灾规划》等。为更好地贯彻落实各类十四五规划中有关航空应急救援事业的各项安排，《中国应急管理》杂志编辑部组织相关专家对近年来我国航空应急救援事业的发展现状及需求、各类“十四五”规划相关安排部署进行梳理，并针对性提出落实好“十四五”规划，加快提升航空应急救援能力的意见和建议。

我国航空应急救援事业发展现状 

我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多，分布地域广，发生频率高，造成损失重。在曾经的很长一段历史时期，在大灾大难面前，我国主要依靠军用直升机、运输机等来进行航空应急救援行动，军队的作用突出。经过军地和全社会的共同努力，当前我国航空应急救援体系建设取得了一定进步，航空应急救援能力得到快速提升，基本形成了以国家力量为主、民间力量为补充、国家救援与企业救援相结合的模式，在重大突发事件中发挥的作用日益突显。尤其是自2018年应急管理部组建后，我国航空应急救援事业正在进行体系化规划、建设，正逐步实现救援队伍的专业化、救援设施设备现代化。

2022年5月，应急管理部救援协调局局长郭治武在应急管理部5月例行新闻发布会上介绍，在国家发展改革、财政、民航等有关部门，以及军队、地方、航空企业等有关方面大力支持下，我国积极推进航空应急救援体系建设，并将相关工作纳入《“十四五”国家应急体系规划》，从制度上作出长远安排。结合航空救援需求和财力物力保障实际加强资源统筹工作，每年统一部署、动态调整各类航空器，完善灾害多发易发地区的航空救援保障基础设施，航空应急救援力量在四川冕宁“4·20”、云南玉龙“4·23”火灾，湖北疫情防控，长江、淮河流域性洪水等应急处置中发挥了重要作用。与世界发达国家相比，我国航空应急救援体系仍处于初创时期，特别是在航空应急救援的体制机制和航空灭火大飞机，以及基础设施建设等方面，短板还比较多，还有许多深层次问题需要协调解决。

我国航空应急救援事业发展需求 

航空应急救援具有快速、高效、受地理空间限制较少等优势，在应急救援体系中发挥着不可替代的作用，是许多国家应急救援普遍采用并且大力发展的救援方式。航空应急救援模式可大致分为三类：一是利用航空器对灾情进行空中侦察、监测以及数据收集等，当前应用航空器多为特种飞行器、无人机等；二是利用航空器快速投送救援人员，对被困群众实施空中救援，以及快速投送物资装备等，应用航空器多为固定翼和旋翼型运输机，例如国产大型无人运输机TP500及当前常用的各类运输直升机；三是搭载较为先进通讯设备的航空器，为灾区提供通讯信息服务，建立空中立体指挥体系等。通讯服务应用航空器多为无人机，例如国产的翼龙型号无人机，空中立体指挥应用航空器多为大型直升机等。这些航空应急救援模式分别服务于不同的场景需求，我国的航空应急救援事业发展需求主要包括以下几个方面。

1.自然灾害救援需求

自然灾害救援包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等。我国是一个土地面积辽阔、海岸线绵长、人口众多的大国，自然地理条件复杂，各类灾害时有发生。因此，为高效应对处置自然灾害，在复杂困难的灾害场景下开展应急救援，航空救援力量成为了不可或缺且作巨大的救援力量。此类事件的航空应急救援作业繁多，是我国航空应急救援作业的主要应用领域。

应急管理部南方航空护林总部调派高原型米171直升机参与雪山遇险人员搜救等科目演练

例如，2021年7月，河南多地遭遇暴雨侵袭，致多地通信中断。应急管理部紧急调派翼龙无人机抵达灾区，无人机搭载中国移动无线通信基站，跨区域长途飞行4.5小时，提供约50平方千米范围长时稳定的连续移动信号覆盖，打通了应急通信保障的生命线。2022年7月27日晚，陕西省丹凤县丹江上游突降暴雨并引发洪水，造成40余名群众被困。地方政府多次组织冲锋舟突险施救，但因水情极为猛烈，难以取得进展且造成救援人员被困，加之上游水库可能出现溢洪，现场情况十分危急。驻丹凤机场的西安中飞航空俱乐部有限公司（中飞俱乐部）配合地方全力救援，共飞行23架次，解救被困人员42名。此外，在近年来发生的地震灾害和前文提到的四川冕宁“4·20”、云南玉龙“4·23”森林火灾等救援行动中，航空应急救援力量发挥了重要作用。

2.应急医疗救援需求

航空医疗救护是将通用航空与医疗急救紧密结合的业务类型，包含医疗急救与医疗转运两部分内容，具有速度快、机动灵活、救助效率高等优点。救援航空器可以在最短的时间内将危重患者运至医院，也可以开展院前急救，成为空中移动的“ICU”。此外，在医疗活动中常常需要紧急输送药品、血浆和活体器官等，通用航空飞行的快速反应和及时输送能最有效完成这类任务，亦或是遭遇重大公共卫生事件时，航空器能胜任运送医疗救护人员或特定患者，空中喷洒消毒液体等任务。

3.高层建筑灭火救援需求

随着城市化进程的不断加速，我国高层建筑数量日益攀升。消防救援力量可以利用直升机等航空救援装备从事高空灭火营救被困人员任务。直升机独具低空性能可以在城市高层建筑间自由飞行，迅速到达高层建筑所在地区，悬停于建筑着火部位高度，近距离实施有效灭火作业以及营救被困群众等。

4.海上航空救援需求

我国拥有约32600公里绵长的海岸线，海域面积辽阔，岛屿众多，未来的中国必将走向深蓝，海上的航空救援能力极为重要。海上航空救援是使用远海固定翼海上救护飞机、近海岸基或舰载直升机对海上遇险人员进行救生和援助的活动。海上航空救援分为悬停救生和降落救生。悬停救生，由救护直升机悬停在遇险人员上空，放下救助设备，将遇险人员救上直升机；降落救生，由水上飞机降落在遇险人员附近水面，放出救生艇，将遇险人员救上飞机。主要承担我国海上救助使命的交通运输部救助打捞局，目前正规划在南海救助局试点使用无人机集群方式，进行海上侦察、灭火、搜救、投送救生物资、装备等应急救援手段，灵活快速处置海上舰船失火，为营救落海人员争取时间，等待有人机和搜救船的救援。

5.非常规突发事件救援需求

在应对处置各类非常规突发事件中，航空应急救援能力往往能够发挥奇效。非常规突发事件是社会从来未发生或不常见的突发事件，并且使人缺乏对其演化规律的认识和处置经验的突发事件。人们对此类突发事件很难做出预防，例如“黑天鹅”事件，只有在其发生后依靠救援来降低损失，而其事发突然、危害严重的特点要求救援工作迅速灵活，航空器则成为此类救援和应急处置工作的首选工具。

从规划看航空应急救援事业发展方向

在全面建设社会主义现代化国家新征程中，航空应急救援将会在空天地海一体化救援体系建设中不可或缺。航空应急救援并非“单打独斗”，其任务的执行受多种因素影响。航空应急救援体系主要涉及五大模块，即航空器、场站等基础保障设施、队伍力量编组、航空器搭载的技术装备以及实战化指挥行动机制的验证。当前我国航空应急救援体系仍处于初创时期，上述模块还存在诸多短板，因此国家和各级地方政府高度重视航空应急救援体系建设，从近年来制定出台的一系列促进航空应急救援体系建设政策及各级各类十四五规划相关内容来看，提升航空应急救援能力，主要涉及以下几个发展方向。

优化技术装备

当前我国航空应急救援装备数量少、质量低，救援飞行力量不足。通用航空应急救援装备可分为两大类：一类是常规装备，以直升机为主，辅以通用飞机；另一类是特种装备，包括特种飞机、无人机以及各种专用机载系统等。这两类航空装备平常各自执行不同的任务，在大灾害救援中相互配合可以发挥出特殊的作用。目前，我国航空救援装备数量及型号不足，配套设备和救援装具缺乏，性能落后。为此，国家、相关行业主管部门及地方政府在相关“十四五”规划中对发展航空应急救援装备做出了规划部署。

救援直升机在野外场站起降点起飞，参加地空协同机动救援演练

《“十四五”国家应急体系规划》提出，要加快研制适用于高海拔、特殊地形、原始林区等极端恶劣环境的智能化、实用化、轻量化专用救援装备。鼓励和支持先进安全技术装备在应急各专业领域的推广应用，完善《推广先进与淘汰落后安全技术装备目录》动态调整机制。着力推动一批关键技术装备的统型统配、认证认可、成果转化和示范应用。加快航天、航空、船舶、兵器等军工技术装备向应急领域转移转化等。

《“十四五”应急救援力量建设规划》提出，要加快构建大型固定翼灭火飞机、灭火直升机与无人机高低搭配、布局合理、功能互补的应急救援航空器体系。加快实施应急救援航空体系建设方案，完成进口大型固定翼灭火飞机引进、国产固定翼大飞机改装，大型无人机配备等重点项目，完善运行管理条件和机制，加快实现灭火大飞机破题。地方应急管理部门可采取直接投资、购买服务、部门资源共享等多种方式，配置各型直升机、固定翼飞机，形成快速反应、高效救援能力。

《“十四五”国家综合防灾减灾规划》明确提出，要重点强化高原型大载重无人机、高原复杂地形大型设备空中吊运等抢险救援亟需装备的研制与应用推广，综合利用无人机等技术，研制性能稳定、机动性强的应急交通保障装备；研制配备航空便携式紧急医学救援设备等。

《“十四五”通用航空发展专项规划》提出，要助力民机研制，支持企业聚焦应急需要，加大在航空器平台及专业设备领域研发力度。对接企业实际需要，积极向工信主管部门反馈符合应急需求的航空器、装备设备。支持民航相关单位参与航空应急装备研发等。

完善基础设施

 救援航空器需在机场起飞、降落，航空器飞行一段时间需要进行燃油补给并做适当的检修与维护，通信导航设施对于飞机的安全至关重要。我国地域辽阔，许多地区地面交通不发达，机场数量少，截至2019年底，我国共有颁证运输机场238个，通用航空机场246个。一些机场的航油供给和航空器维护保障能力等也无法满足在全国范围内实现对自然灾害或各类突发事件的补给要求。除航空器的场站设施外还有其他一系列基础设施的建设，保障设施的不足将严重制约航空应急救援的发展。为此，近期发布的相关“十四五”规划对发展航空应急基础设施建设做出规划部署。

《“十四五”国家应急体系规划》提出，要完善航空应急场站布局，完善航空应急救援空域保障机制，支持航空应急救援配套专业建设。完善应急救援航空调度信息系统。建设航空应急科研基地。完善一批运输、通用机场，配备航空消防、气象保障、航油储备、夜间助航、检修维修等保障设施设备。新建应急救援飞行器维修维护基地，以及集航空应急救援训练、培训、演练、保障、服务等功能于一体的综合航空应急服务基地。完善森林航空护林场站布局，改造现有航空护林场站，新建一批全功能航站和护林机场；在森林火灾重点区域，合理布设野外停机坪和直升机临时起降场、灭火取水点和野外加油站等。

《“十四五”应急救援力量建设规划》提出，要协同推动航空应急救援基础设施建设，加快构建覆盖灾害事故多发地区的航空救援网络，加强直升机起降场地和临时起降点建设。立足运输机场现有供水、供油网络，建立联接运输机场、航空护林站、通用机场及起降点的航空救援水源、油料保障体系。实施《全国森林防火规划（2016—2025年）》，加快建设航空护林站（机场）。在综合利用现有军民用机场设施基础上，加强直升机起降场地建设，在森林（草原）火灾重点区域，合理布设野外停机坪。利用国家综合性消防救援队伍、专业救援队伍驻地、应急避难场所、体育场馆、公园、广场等，增加一批直升机临时起降点。充分利用自然水源地，按照30公里至50公里的标准，完善森林（草原）火灾高危区、高风险区森林（草原）飞机灭火取水点、供油点，加强气象保障、训练基地、化学灭火等基础设施配备建设。《“十四五”国家综合防灾减灾规划》明确提出，优化空域使用协调保障机制，加强航空救援站、野外停机坪、临时起降点、取水点、野外加油站等配套设施建设，建设航空应急服务基地。

《“十四五”通用航空发展专项规划》提出，加快推动民航高原航空应急救援基地建设。支持在机场、航油、航材等方面予以应急救援任务优先保障。进一步优化应急救援服务保障绿色通道制度，完善航空应急救援跨区域协调机制，提升保障水平。

补强人才队伍

 任何一项事业发展的基础都离不开人才队伍的支撑，尤其是航空应急救援工作，对救援人员的航空专业技能知识和身体心理素质等有严格的要求。同时，一项航空救援任务需要不同专业分工的多人组成的编组来共同配合完成。因此，航空应急救援事业向前发展，必须拥有强有力的人才储备作为支撑，补强航空应急救援人才队伍已成当务之急。

 在2022年2月14日举行的国务院例行政策吹风会上，应急管理部规划财务司司长唐琮沅根据《“十四五”国家应急体系规划》，就我国“十四五”期间的航空应急救援力量建设重点工作进行了介绍。一是加强航空应急救援队伍建设。加强常态化航空力量部署，统筹布局现有航空救援关键力量，增加森林航空消防机源和数量，实现森林草原防灭火重点区域基本覆盖。引导和鼓励大型民航企业、航空货运企业建设具备一定规模的专业航空应急队伍，支持相关航空企业、飞行院校组建应急救援航空队。二是要是加强航空应急救援专业人才培养。支持航空应急救援配套专业建设，新建具备航空应急救援训练、培训、演练、保障、服务等功能为一体的综合航空应急服务保障基地，培养一批懂技术、会装备、善钻研的专业技术人才。

《“十四五”应急救援力量建设规划》提出，要推动航空应急救援力量常态化部署，引导和鼓励民航企业和航空货运企业建设具备一定规模的专业航空应急救援力量，增强快速运输、综合救援、高原救援能力。建设航空应急救援飞行实验基地，培养航空救援指挥人才、飞行人员和技术支撑力量等。《“十四五”通用航空发展专项规划》提出，支持应急主管部门、地方政府建立通用航空应急救援联合训练机制，加大上机专业人员、万能操作手的培训力度，鼓励通用航空企业参与训练演练。

完善法规标准

 现代社会的任何行业发展都需要以法律作为保障，产业的兴起和发展离不开标准体系的支撑。标准化建设在国家航空应急救援体系建设中发挥着基础性、引领性作用，标准体系的不断健全完善能够促进航空应急救援科技创新成果转化、助推航空应急救援产业发展。我国尚没有专门针对通用航空应急救援的法规标准，缺乏与民航行业发展相适应的应急管理组织架构体系、法规标准体系和技术支撑体系，尤其是社会力量在救援中的责任和行动无法可依。跨主体、跨区域、跨部门等联合救援行动也缺乏相应的法律制度，不利于有序高效救援目标的实现。同时，航空应急救援技术装备的发展缺乏统一的国家标准或行业标准，不利于技术和装备的研发生产和应用等；救援操作流程和等也缺乏相关指导性标准，不利于航空应急救援人才队伍的技能培训和素质提升等工作。

对此，应急管理部救援协调局局长郭治武在应急管理部举行的5月例行新闻发布会上介绍，应急管理部将在“十四五”时期积极推进航空应急救援体系建设，重点做好四项工作，其中就包括“突出法规制度建设”，统筹推动和安排航空应急救援相关法律、法规、规章及规范性文件的修订完善工作，规范航空器租赁、调用程序和安全管理工作。

《“十四五”通用航空发展专项规划》提出，要推动配套规章标准修订，明确应急救援、医疗救护飞行所对应的航空器维护、机载设备、人员资质、运行保障和安全管理等要求，配套相应的规范性文件。研究制定民航高原地区航空应急救援运行规范。鼓励行业协会加强联动，组织制定不同场景下的救援实施 、航空器装备配备、人员培训及操作流程、作业质量等标准，引导行业自律发展。支持应急、卫健等主管部门和地方政府将通用航空应急服务纳入“一案三制”，联合制定航空应急服务的响应联动、征用补偿、信息共享、绩效评估等机制，共同探索不同场景下的航空应急标准化服务模式等。

创新协调机制

通用航空应急救援的原则要求快速反应、协调一致、注重安全、依法飞行、科学操作，而通用航空应急救援难点在于时间紧、任务杂、环节多、配合难。不仅涉及空路和航路协调、起降点设置、航油加注、机务保障等一系列航空环节，同时还涉及灾害预测、应急处理、医疗保障等诸多领域，涉及部门非常之多，需要国家层面进行统筹协调，需要预先建立合理协调机制以保障救援行动的顺利开展以及各类突发情况的及时有效应对。

2019年12月，应急管理部与中国民用航空局签署了关于建立应急联动工作机制的协议。协议旨在进一步提升特别重大灾害应急处置能力，强化应急联动交通保障，推动应急救援航空体系建设工作。双方计划以航空应急救援任务为牵引，充分发挥航空应急资源优势，通过构建体系共建机制、信息通报机制、协同应急机制、力量建设机制和工作联络机制，在航空应急预案体系建设、人才队伍培训交流、物资储备体系建设、地方应急协同处置、社会航空应急资源统筹，以及重大课题研究、数据共享共用等方面加强合作。

应急管理部规划财务司司长唐琮沅在今年2月14日举行的国务院政策例行吹风会上指出，要完善航空应急救援保障机制。推进应急救援航空指挥平台建设，建设央地间上下贯通、部门间横向联通、政企间相互衔接的全国应急航空调度信息系统。推动应急管理部门与民航部门、航空领域企业建立应急救援飞行保障机制。

对此，《“十四五”国家应急体系规划》提出，要完善航空应急救援空域保障机制和航空器跨区域救援协调机制，完善应急救援航空调度信息系统。《“十四五”国家综合防灾减灾规划》提出，要优化空域使用协调保障机制，整合利用各类应急资源，科学构建应急救援力量体系；建立区域应急救援中心，健全国家应急指挥、装备储备调运平台体系等。

《“十四五”应急救援力量建设规划》提出，要推动组建航空应急救援指挥调度中心，建设航空应急救援信息平台，健全完善灾情动态通报、联合勘测、需求提报、协同保障机制，强化军地协同搜寻救援等。

《“十四五”通用航空发展专项规划》提出，要配合应急主管部门优化航空力量部署，重点 覆盖自然灾害高发地区和京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝城市群及长江、黄河等重点区域；联合应急、卫健等主管部门制定航空应急服务的响应联动、征用补偿、信息共享、绩效评估等机制；加强通用航空信息化建设，推动体系共建、资源共享、信息互通；支持应急主管部门、地方政府建立通用航空应急救援联合训练机制等。

落实规划以提升航空应急救援能力

总的来看，我国航空救援体系建设仍处于起步阶段，与指挥统一化、灾情信息化、装备智能化、协同联动化、人才专业化、救援术语化、保障精准化、安全标准化的理想目标要求还存在很大差距，同时还存在着应急大飞机缺失，场站布局不完善、保障机制不健全、缺少专业技术人才等问题。针对这些短板和不足，国家、相关行业主管部门及地方政府在“十四五”相关规划中明确提出相应安排部署，补短板、强弱项。那么，如何落实好这些十四五规划的相关安排部署，切实提高航空应急救援能力呢？对此提出以下几点建议：

1.自研引进结合，升级技术装备

建议国家出台鼓励扶持航空救援设备的研发政策，探索创新航空救援设备政企合作模式，激发航空工业企业以及其他配套救援装备设备生产企业的生产积极性，打造航空应急救援装备产业发展良好生态，深化航空应急救援技术装备领域的政产学研用一体化发展。同时鼓励大型央企自主研发装备，发挥积极带动影响作用。例如，为加快国产航空应急救援装备体系建设，以国产大型水陆两栖飞机AG600为龙头的一系列国产航空应急救援装备研制正在推进。在江西景德镇，另一款国产最新大型民用直升机AC313A的研制也正在加速推进，这款13吨级多用途民用直升机，具备执行各种应急救援任务的能力，可满足我国全疆域使用需求。在成都，我国翼龙系列无人机的最新型号也刚刚完成试飞，其作为一型全复材多用途大型无人机，其平台性能对标国际一流。目前，翼龙系列无人机已在应急救援、气象探测等多领域取得应用成果。

应急管理部南方航空护林总站工作人员驾驶新引进的卡曼直升机进行吊桶洒水演练

但是当前国产航空应急救援装备在复杂艰难的灾害救援现场缺乏应用实战案例，部分性能仍逊于国外引进的航空救援设备，这也是当前我国航空应急救援装备亟待补强的短板。采用“自主研发”与“引进租借”相结合的方式，更符合当前我国航空应急救援发展现状。因此，要重视发展与多样化任务相适应的直升机平台，采取“自主研发”与“引进租借”相结合的方式，填补大型、重型直升机空缺，增加中型、高原机型数量，使直升机平台在吨位和类型上协调发展，形成“大、中、小”运载能力体系配套，并对通用直升机进行改装完善，升级改造救援设备吊仓，提高通用平台性能质量，真正实现“一机多能”。

另外，鼓励扶持多用途多型号无人机的研发与应用，调节救援需求端与企业研发供给端的供 需平衡，使产品精准高效服务救援市场需求，以提高航空应急救援的智能化程度，从而减少救援伤亡，拓宽丰富救援模式，创新救援“战法”。在某些特定场景下，利用无人机实施林火扑救，高效、快速的特点符合森林火“打小、打早、打了”的基本扑救原则。2020年开始，应急管理部科技和信息化司多次要求相关科研部门积极研究无人化灭火技术，中国消防救援学院的领导专家带队在四川冕宁、喜德和云南禄丰火场，开展了无人机集群灭火的实战验证，取得了良好的效果和第一手技术资料，为无人化森林火扑救技术开创了先河，打开了思路。在西藏林芝地区墨脱县“3·07”林火的实际扑救案例中，林芝的森林消防支队官兵采用了科卫泰公司的KWT-X8L-25型无人机，经过多方共同努力下，林芝市森林消防支队研究摸索出“无人机+远距离观察仪器+指挥员灭火经验”的组合套路，大幅提升了灭火效能。

2.强化基础保障，优化服务网络

航空应急救援离不开基础设施的建设和保障，主要包括机场、通信、维修、油料、飞行服务及训练设施等。航空应急救援行动的效率一定程度上取决于其运行的基础保障能力。

一是地方政府出台相关文件为航空应急救援基础设施建设提供政策及资金支持，协同推动航空应急救援基础设施建设，加快构建覆盖灾害事故多发地区的航空救援网络，加强直升机起降场地和临时起降点建设。例如，甘肃省“十四五”期间要构建通用航空服务网络，规划建设一批通用机场，积极开展灾害监测、应急救援等通用航空业务；浙江省“十四五”期间要完成高速公路服务区直升机起降点布设，公布37处符合直升机起降条件的高速公路临时起降点等。

二是立足现有的主要通用机场，针对灾情集中地、重点保护区容易发生灾情、险情的实际，配备救援航空器，维护、保障导航通信设备、航油补给线路，建立统一的航空器技术支持和维修站点，逐步形成通用航空救援“点多、线长、面广”，救援服务“快捷、深入、安全”的网络化航空救援体系。

3.扶持人才培养，灵活整合队伍

人才培养方面，重视飞行、空管、机务等紧缺航空专业人才的培养，对于开展救援业务的通航公司，给予一定的人才培养补贴。

一是加大救援医疗人员的培养力度，有针对性地培训和训练参与航空救援救护人员的体能及业务能力，保障其在机舱环境内有效地开展及时施救。

二是完善专业人才培养机制，国内培养和国际培养相结合，基础教育和专业教育相结合，鼓励社会力量办学，采取综合措施，提高航空救援人才培养能力，构建专业人员和救援队伍培训体系和绩效管理体系。发挥好行业协会的作用，配合行业主管部门做好飞行员、空勤员和飞行医护人员、专业技术人员在应急救援中的培训和训练。

队伍建设方面，建议国家有关部委及中国红十字会或各地方政府依托现有的通用航空公司、无人机企业，根据常规救援的类型、地理分布及行政区划编配社会航空救援力量及资源。在重特大灾害易发地区2025年基本实现网格化救援目标，2035年实现覆盖全国的远景目标。

一是落实应急管理部与中国红十字会总会2019年6月双方联合签署的“防灾减灾救灾联动工作机制合作协议”，提升航空救援能力，加强信息共享，强化应急联动，国际救援，建立共训共练，救援合作机制等。

二是进一步完善社会航空应急救援力量的组织领导体系，创新社会航空应急救援队伍管理和调配使用模式。例如，中国红十字会总会2021年6月授权总会备灾救灾中心为中国红十字航空救援队伍组建牵头领导单位，并制定以下发展目标：整合全国社会航空救援力量；设立中国红十字航空救援专家组并制定标准、培训大纲、队伍建设计划，基地建设规划及发展目标；成立中国红十字空地救援基金，给予红十字航空救援队伍各项训练、备勤、国内（外）救援、保险补贴；2025年前与各地红十字会共同组建完成全国、省、市、县四级航空救援队伍工作（目前已完成陕西总队5个支队、云南总队3个支队组建授旗工作）。

三是合理分布救援力量。根据任务要求对救援通用航空器（无人机）进行总体调配。航空器较少时，采取“面向焦点”集中配置使用；数量足够时，采取“划分区域”分散配置使用。

四是灵活编组通用航空（无人机）救援分队。根据具体接救情况、灾区地形环境、航空器数量性能以及机组遂行任务能力等，对搜救航空器进行统一编组。采取“专业机型形成专业分队、多种机型形成组合分队”的编组方式，根据灾情和任务量灵活确定力量编组。

五是加强通用航空飞行救援队伍指挥。平时立足于经济建设和常务训练，形成专业化训练体系和定期的业务训练，开展数援、巡航、演练、备勤等航空应急活动。

4.加快立法立标，救援有章可循

一是国家有关部门组织航空应急救援领域专家，根据《中华人民共和国民用航空法》《中华人民共和国突发事件应对法》和《民用机场管理条例》等上位法，对“航空应急救援”专门立法进行交流论证，按程序积极推进“航空应急救援”的立法工作。

二是国务院标准化行政主管部门尽快编制相关计划，根据调研情况和发展实际，组织草拟“航空应急救援”领域的相关国家标准。鼓励支持地方、行业及企业制定相关的地方标准、行业标准、团体标准和企业标准等。

5.加强统筹协调，多维一体化救援

航空应急救援具有多部门联动、多主体参与、多领域施救、多人员配合、多手段汇聚等特点。因此需要国家根据航空应急救援实际需要进行统筹协调，打通救援行动指挥的一切梗阻。

 一是根据多领域应用场景的现实需要，大力发展航空应急救援空天地海一体化行动指挥能力，借助卫星、航空器、地面及海上救援装备等多元单位集合，形成一体化事故救援模式，以适应各类复杂极端灾害事故救援环境，最大限度完成各类急难险重任务。例如，近年来，珠海市正在加快智慧大应急体系的建设，全市建立起以市级应急指挥中心、联合值班值守为枢纽，网络融合通信为保障，专项业务应用功能为支撑，应急数据和视频共享为辅助，卫星、直升机、无人机、指挥通讯车、单兵、应急指挥船、无人船等现场通信节点为延伸的海、陆、空、天四位一体应急指挥体系。

 二是完善航空应急救援空域保障机制和航空器跨区域救援协调机制。组建航空应急救援指挥调度中心，建设航空应急救援信息平台，健全完善灾情动态通报、联合勘测、需求提报、协同保障机制，强化军地协同搜寻救援。

三是简化通用航空应急救援审批手续，采取“一站式”审批通用航空飞行计划和使用空域，推行空域灵活使用机制，实现军民航空域动态化管理，统一调配和灵活使用空域资源。加强空军与民航空管局的协调，对通航应急救援体系的救援半径、救援航线和航空器型号进行备案，开辟通航应急救援“绿色通道”。

四是建议国家空管委、应急管理部、交通运输部、民政部、中国红十字会、中国民航局等部门共同协商沟通，规划制定应急空域管理范围、航线管理规则和联动制度等。

6.优化社会服务，共建共治共享

一是鼓励政府购买应急救援类航空器委托给通用航空企业使用，或政府在财政预算中直接列支购买服务，参照国外经验，政府主导建成空中救援网络后，推行商业化运作获得资金，保持系统的持续运行，应该注意处理市场和政府两只手的关系，充分发挥市场配置资源的作用。实行“政府主导、企业组建、协会辅助、市场化运作”的新机制，走公益性与商业性相结合，通用航空应急救援社会化发展的新路子。鼓励社会投资，减少通用航空行业进入的行政审批。

二是积极推动各级政府设立航空应急救援专项补贴资金和城市航空应急险，坚持谁征用、谁付费、谁补贴的基本原则，吸引政府、保险、红十字会和其他公益基金、力量的投入，推动整个行业健康、有序发展，避免有征用、无补偿的情况一再出现。

三是制定“航空应急救援社会化服务专项发展指南”，指出符合当前社会化航空应急救援力量发展方向，能够对社会航空应急救援力量起到较大的规范、引导、推动、指导作用。同时，建议尽快出台航空应急救援能力建设的细化准入标准、分级、评价、考核体系和扶持政策。

四是进一步征集通航、无人机企业参与航空应急救援事业的意见，形成面向通航应急救援领域的专项建议和专项文件，建立国家航空应急救援咨询建议平台，畅通国家部委、各级政府与相关企业或组织机构的信息交流渠道，向上合理化报送建议、表达诉求，向下宣贯国家有关航空应急救援发展的政策方针，共同推动国内航空应急救援领域的健康、有序、长期、稳定发展。

五是国家相关部门或负责任企业按“滴滴打车”模式，开发配套APP客户端和航司端，实时展现航空器和飞手保障单位情况、状态，开发民用航空应急救援一键呼叫、周边及时响应等模式。架设公网FTP图传服务器，支持应急救援现场侦查视频、图像、数据上传、回传，支持应急现场的双向可视对讲，提高航空救援社会化服务程度。

综上所述，全面推进落实航空应急救援相关十四五规划的各项安排部署，是提升我国航空应急救援能力的最有效策略。十四五规划已经将航空应急救援事业发展做出安排部署，下一步需要各相关主体单位将各项安排切实落地见效，共建航空应急救援良好发展生态，共享航空应急救援事业发展成果。

一是国家相关部委、各地方政府、社团组织，在制定完善具体实施方案细则时，将航空应急救援细化纳入各级各类应急预案中，将“空天地海一体化”应急救援措施纳入实操中，使各级救援队伍、研发制造企业、医疗保险机构、支撑保障类高科技公司、通航公司、无人机企业行动参与目标更清晰、方向更明确，全力投入到建设航空应急救援事业中去。同时，有了救援市场刚需和良好的营商环境，有了多元化力量参与的热情，将促进应急智能装备的研发制造和广泛应用，进一步提高我国航空应急救援能力水平。

二是建立社会化共训、共练、装备认证认可基地。各级政府要利用现有条件尤其是灾害易发区、通信盲区、废旧化工园区、废旧尾矿、楼宇、河流塘坝、海岛、森林草原、高原等场景，建立航空器及各种应急装备实战化验证基地和专业人才培训场地。由国家级综合救援队、专业救援队、救援能力强的通航、无人机公司做指导，轮训省市县各级队伍。

三是建立自上而下分级指挥联动协同响应机制，建议国家空管委、应急管理部、公安部、交通运输部、

卫健委、中国红十字会总会及各省市政府应急管理部门、红十字组织，将“空天地海一体化”统一指挥、救援合作机制，通过法制化、标准化、制度化形式，宣讲推进下去，融入在细则中，落实在实操中，使我国的航空应急救援事业真正迈向快速发展的轨道，尽早完成2025年国家应急体系规划建设目标任务，实现2035年应急管理体系和能力现代化目标。

孙守军，中国民用航空应急救援联盟秘书长；

孙卫国，中国航空运输协会通用航空分会总干事